Em entrevista para o jornal O Estado de São Paulo, de 26 de agosto de 2023, o pesquisador do INSPER, Marcos Mendes — um dos autores da proposta de teto de gastos no governo Michel Temer —, entende que, após a aprovação do arcabouço fiscal pelo Congresso, o governo dificilmente cumprirá as metas estabelecidas e pode recorrer à contabilidade criativa — no popular, PEDALADAS FISCAIS — para fechar as contas, conforme notícia da Gazeta do Povo, de 26 de agosto de 2023.

Tal fato é corroborado pelo presidente do Banco Central, Roberto Campos Neto, que afirmou, em evento para a Warren Investimentos, que a desancoragem fiscal das expectativas verificadas no Brasil é explicada por uma necessidade de o governo elevar muito fortemente as receitas para cumprimento das metas de déficit primário de R$ 100 bilhões para 2023 e de resultado primário zero para 2024, conforme notícia da Reuteurs, de 28 de agosto de 2023.

Mas que diabos é esse negócio de “pedalada fiscal” e “desancoragem fiscal”? Pedalada fiscal nada mais é, no linguajar de finanças públicas, que o atraso no pagamento. Já desancoragem fiscal, meu amigo e professor de Economia, Fábio Talhari, explica no tuíte de 29 de agosto de 2023, que é o descontrole dos gastos públicos, o que puxa a inflação para cima e obriga a elevar os juros básicos, ou seja, o BACEN “enxuga gelo” diante da irresponsabilidade fiscal.

A priori, antes de considerar se é ou não irresponsabilidade fiscal, temos que ingressar em um texto do próprio Marcos Mendes, reproduzido na Carta de Economia e Negócios UCB, v.1, nº 3, out/dez/2014, com o título “O que é Contabilidade Criativa”, do qual sintetizarei, nos próximos parágrafos, os principais conceitos e as formas como se dão, que, segundo o autor, seria uma prática para esconder a expansão da despesa pública do déficit e da dívida governamental.

Segundo Marcos Mendes, “é preciso conhecer três conceitos importantes: ‘resultado primário’ e ‘dívida líquida’ do setor público, bem como entender quais são as entidades incluídas no conceito de ‘setor público’. É no uso e na manipulação desses conceitos que se abrem brechas para a contabilidade privativa”.

“Resultado primário é um indicador que mede as receitas não financeiras do governo deduzidas das despesas não financeiras, ou seja, somam-se todas as receitas não financeiras (de tributos, de venda de patrimônio público, de aluguéis recebidos pelo setor público etc.) e delas deduzem-se as despesas não financeiras (pagamento de pessoal, construção de estradas, compra de material de consumo etc.). Os juros recebidos e pagos pelo governo não entram nas receitas e nas despesas”.

O que se pretende apurar com este conceito do resultado primário é o saldo em dinheiro que o governo consegue acumular ao longo de um período para pagar os juros de sua dívida. O resultado primário funciona como um sinalizador da saúde financeira do setor público.

Comparativamente ao orçamento doméstico, é como se eu precisasse calcular tudo o que recebo de salário em um mês e disso subtraísse as despesas de manutenção da casa (aluguel, escola das crianças), de modo a apurar o que sobra para pagar a dívida bancária que fiz no passado.

Já o segundo conceito é a dívida pública em que o governo geralmente costuma renovar apenas a dívida vincenda, para que ela não cresça indefinidamente, mediante o pagamento de juros e renovação do principal, caso contrário, teremos uma dívida sempre crescente, tornando-se uma “bola de neve” que o governo não conseguirá controlar. Assim, não terá dinheiro para pagar os juros e a amortização da dívida, fazendo com que os investidores não queiram renovar os empréstimos que estiverem vencendo.

Tal situação implicará na necessidade de caixa do governo, para poder quitar os empréstimos não renovados, fato que, indubitavelmente, implicará no aumento da taxa de juros para atrair investidores dispostos a correr mais risco. Os juros mais altos desestimularão investimentos e crescimento econômico; com isto, haverá menor arrecadação de impostos, piorando a situação financeira do governo. Daí a importância de monitorar a dívida pública, principalmente o indicador de “dívida líquida”, que representa tudo o que o governo deve, menos o crédito que tem a receber.

À medida que resumo este artigo de Marcos, vemos que o indicador Dívida Pública Bruta/PIB⁽¹⁾, que durante a gestão de Paulo Guedes à frente do Ministério da Economia, no período 2019/2022, foi de 74,4% para 72,9%, já disparou para 74,1% em julho/2023, com a gastança do Dilmo.

Já o terceiro conceito, a abrangência de “setor público”, se restringe à administração pública direta (órgãos públicos, autarquias, fundações), inclusive as empresas públicas e sociedades de economia mista em que o governo é sócio majoritário (CEF, BB, BNDES, Banco do Nordeste etc.). Ressaltando que, na apuração do resultado primário, fica de “fora” o setor público não financeiro.

No caso das empresas do governo que têm capacidade para gerar receitas, como a Petrobras, é possível deixá-las de fora do controle de despesas, uma vez que podem afetar a própria eficiência de suas operações. Imagine, por exemplo, impedir que a Petrobras compre uma nova sonda para explorar petróleo, com vistas a ampliar o resultado primário. Isto, com certeza, estancará a gestão da empresa, tolhendo oportunidades de negócio, bem como impedindo a realização de investimentos relevantes ao crescimento econômico.

Outro aparte no artigo de Marcos Mendes, que foi redigido em 17 de dezembro de 2014, é que ele nunca imaginaria que Dilmo interferiria nos fundos de pensão, como PREVI, FUNCEF, VALIA e PETROS, para aportar recursos na SETE BRASIL — empresa destinada a construir sondas para exploração do pré-sal —, que teve um prejuízo estratosférico, afetando a aposentadoria e pensões de inúmeros funcionários. Eu sou funcionário aposentado do BB!

Então, estabelecido os três conceitos, quais são as oportunidades para a contabilidade criativa:

a) Haver empresas (financeiras e não financeiras), nas quais o governo tem poder de mando e que estão fora do conceito do “setor publico” para fins de apuração de resultado primário e dívida; e

b) Permitir que o governo crie relações financeiras com as empresas que estão fora do conceito de setor público, de modo a expandir suas despesas e a sua dívida bruta sem, contudo, afetar o resultado primário e a dívida líquida.

A seguir são descritas algumas operações de contabilidade criativa utilizadas nos últimos anos pelo governo federal:

1. Pagamento de dividendos ao Tesouro por empresas que estão fora do conceito de Setor público.

Destacamos as sociedades de economia mista em que o acionista majoritário é o TN, fazendo jus a dividendos, decidido pelo Conselho de Administração da empresa. Em caso de grande volume de dividendos, menor será o grau de reinvestimento na companhia.

Neste sentido, há a pressão para o pagamento de dividendos elevados em razão da dificuldade para atingir o resultado primário desejado, fazendo com que haja uma descapitalização da empresa. Melhor para garantir o equilíbrio fiscal é que a receita de dividendos seja eventual, garantindo a transparência e boa conduta praticada por empresas controladas pelo setor público, adotando-se a seguintes providências:

a) Contabilizar em separado a receita de dividendos (e as demais receitas eventuais), apurando e divulgando o resultado primário com receitas eventuais e outro sem receitas.

b) Definir procedimento padrão para cálculo e periodicidade de pagamento de dividendos por empresas controladas pelo setor público.

Ainda bem que, segundo artigo de Cláudio Humberto para o Diário do Poder, de 04 de setembro de 2023, o governo deu um “tiro no pé” ao cortar dividendos de R$ 31 bilhões, da Petrobras.

2. Venda de patrimônio público a empresas estatais que estão fora do conceito de setor público.

No caso de patrimônio público (reserva de recursos naturais, estradas, prédios públicos, ações etc.), que geralmente não é integralmente contabilizado como ativo do governo, tampouco deduzido do cálculo da dívida líquida, mas quando há a venda desses ativos, há consequentemente entrada de recursos nos cofres públicos, com o correspondente aumento do resultado primário, todavia, não há o registro da correspondente baixa patrimonial nem a redução da dívida líquida.

Assim, a venda de patrimônio público gera uma receita eventual e deve ser tratada em separado na contabilização do resultado primário, de modo que fique transparente qual é o verdadeiro superávit, a exemplo do que ocorreu no procedimento adotado pelo BACEN nos anos 1990, quando o programa de privatizações vendeu diversas empresas que pertenciam ao patrimônio público.

3. Antecipação de receitas futuras.

O governo brasileiro, além de impostos, tem outras fontes de renda que ingressam nos cofres públicos, como, por exemplo, a construção de Itaipu em sociedade com o Paraguai. A empresa Itaipu Binacional paga ao governo brasileiro, regularmente, royalties pelo uso das águas do Rio Paraná na geração de energia.

Com aperto de contas, o governo pode antecipar o recebimento de receitas, como fez com a venda de R$ 6 bilhões destes créditos ao BNDES. Esta antecipação aumenta o resultado primário à custa de um resultado futuro. Situação que também merece uma contabilização à parte, desta receita adicional.

Comparativamente, o ministro da Economia, Fernando Haddad, contabilizou R$ 12,6 bilhões de receitas extraordinárias de depósitos judiciais da CEF no orçamento de 2024, contudo, aparenta que os recursos a serem direcionados à conta única do Tesouro Nacional seria bem menor, em torno de R$ 9,6 bilhões, conforme notícia da Gazeta do Povo, de 19 de agosto de 2023. Será contabilidade criativa?

4. Empréstimos a empresas públicas que estão fora do conceito de setor público por meio de emissão de títulos.

O governo brasileiro pode ter interesse em fazer empréstimo a um grupo de empresas privadas — tipo, JBS — para financiar as exportações e estimular o crescimento econômico. A forma mais transparente seria através de um banco público, como o BNDES, mediante o aporte de capital.

Ao injetar dinheiro no banco público terá feito uma “despesa de capital”, conhecida na contabilidade pública como “despesa financeira”, que será considerada no resultado primário, de forma correta e transparente.

Todavia, de modo a fazer a capitalização do banco público, sem que haja reflexo como despesa governamental e sem afetar o resultado primário, pode emitir títulos públicos e entregá-los ao banco público, a título de empréstimo, de modo que este agente financeiro venda os títulos a empresa privada.

De maneira diferente, a despesa que não aparece acaba impactando as contas públicas:

a) A dívida líquida não se altera no momento da emissão e transferência de títulos para o Banco, e a dívida e os haveres do Tesouro variam no mesmo montante. Porém, a qualidade da dívida líquida piora porque o crédito que o governo tem com o BNDES pode não ser pago no futuro, na eventualidade de uma inadimplência;

b) Como a intenção final do Tesouro era fazer empréstimos a juros baixos para empresas, o empréstimo feito ao BNDES foi a juros menores do que aqueles que o próprio TN paga sobre sua dívida.

Não sei por que, no primeiro caso, veio à mente o empréstimo para o Porto em Mariel, Cuba, e para o Metrô de Caracas, na Venezuela. Já no segundo, lembro do empréstimo do BNDES para Luciano Hulk comprar um jatinho.

5. Fabricação de receita primária fictícia.

Existe uma variação da operação descrita no item (4) com a simples contabilização dos recursos do TN no ativo do banco público, fazendo com que ele engorde o lucro mediante diferencial de juros. Isto permite também dividendos mais elevados ao TN (1), que será registrado como receita primária. Mais uma vez, a mágica do aumento da dívida pública, afetando o resultado primário sem afetar a dívida líquida.

O uso repetitivo deste tipo de procedimento deixa de ser um indicador relevante para a solvência do setor público, caso a maioria dos créditos sejam “podres”, que podem ser cancelados no futuro.

6. Pagamento de despesas com a entrega de títulos públicos.

De modo a evitar uma despesa, o governo emite um título público e entrega para pagar a despesa, consequentemente, não ocorre o desembolso de recursos, não afetando o resultado primário.

Tal situação ocorreu com a Lei 12.865/2013, em que a União autorizou a emissão de títulos da dívida pública para cobrir os gastos do Tesouro com subvenções para redução nas tarifas de energia elétrica. Isto é, ele fez uma “ligação direta” na emissão do título, depositando na conta responsável pelo pagamento da subvenção.

Como houve uma repercussão negativa muito grande, o governo voltou atrás e fez o pagamento, na forma usual, em dinheiro, afetando o resultado primário.

7. Adiantamento de desembolsos, criando-se “restos a pagar”.

Um detalhe importante do cálculo do resultado primário é o de que, feito no “conceito de caixa”, ou seja, se o gasto for efetivado até dezembro, impacta o resultado primário daquele ano, caso contrário, é empurrado de barriga para o próximo ano, como “restos a pagar”.

Isto ocorreu no Orçamento da União de 2013, que fechou o ano com R$ 176 bilhões em restos a pagar, valor muito elevado, equivalente à 80% do custo da folha de pagamento do governo.

Após estas formas de “contabilidade criativa”, temos que retornar à análise das “pedaladas fiscais” de Dilma, que foram consideradas uma violação ao artigo 36 da LRF – Lei de Responsabilidades Finais (Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000), que proíbe operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.

Segundo o relator no acórdão no TCU, o ministro José Múcio equiparou a um “cheque especial da União, na CEF, as manobras contábeis com que deixaram de ser contabilizados R$ 40,2 bilhões na Dívida Líquida do Setor Público em 2014.

Tal infração consistia em adiantamentos concedidos pela União à CEF para cobertura dos programas Bolsa Família, Seguro Desemprego e Abono Salarial de 2013/2014, dos adiantamentos concedidos pelo BNDES para cobertura do Programa de Sustentação de Investimento de 2010/2014, dos adiantamentos concedidos pelo FGTS para despesas do programa Minha Casa, Minha Vida 2010/2014.

Enquanto a CEF e o BNDES pagavam religiosamente em dia aos beneficiários, sem ter recebido “um centavo” sequer da União, o Tesouro Nacional (TN) não contabilizava como despesa, não afetando o “resultado primário”.

Agora, para surpresa geral, Lula quer o perdão à Dilma pelo Congresso, dizendo que não ocorreram as pedaladas fiscais, com base na decisão do TRF1. Na verdade, o que ocorreu, com Dilma, foi a imputação do crime de responsabilidade e o TRF1 entendeu que não poderia  ocorrer “bis in idem”, o mesmo fato imputar a mesma pessoa pelo crime de improbidade administrativa. Situação que fez arquivar o processo de improbidade. Portanto, Lula mente, conforme notícia do Estadão, de 27 de agosto de 2023.

Na realidade, entendo que Lula quer realmente “apagar o passado”, colocando Márcio Pochman no IBGE, instituição que já maquiou a inflação no passado, situação que é baliza para a fixação da taxa de juros da economia. Também é através do censo demográfico que são fixados os recursos dos municípios e, agora, o STF quer aumentar até o número de parlamentares.

Claro, sem falar no “sumiço” de 223.000 da fila do INSS, em que o governo vai criar um “GT” para explicar, conforme notícia do Jornal de Brasília, de 04 de setembro de 2023.

Voltando à “vaca fria”, ao artigo da Gazeta do Povo, que, segundo Marcos Mendes, com o arcabouço fiscal não é mais crime descumprir meta, apenas ocorrerá o acionamento de alguns “gatilhos” para controle das “despesas obrigatórias”, tal circunstância foi alterada com a sanção da LC 200/2023, de 31 de agosto de 2023 (Arcabouço Fiscal), em que algumas condicionantes foram colocadas para o descumprimento do resultado primário, conforme art. 7º, abaixo relacionado:

Art. 7º Não configura infração à LC 101, de 04 de maio de 2000, o descumprimento do limite inferior da meta do resultado primário, relativamente ao agente responsável, desde que:

I – tenha adotado, no âmbito de sua competência, as medidas de limitação de empenho e pagamento, preservado o nível mínimo de despesas discricionárias necessárias ao funcionamento regular da administração pública;

II – não tenha ordenado ou autorizado medida em desacordo com as vedações previstas nos art. 6º e 8º desta Lei Complementar.

Cabe esclarecer que os art. 6º e 8º tratam dos mecanismos de guerra, que Paulo Guedes criou com a PEC Emergencial (EC 109/2021), de travamento das despesas administrativas nas esferas municipais e estaduais, assim que atinja, no período de 12 meses, a relação entre despesas correntes e receitas correntes superior a 95%.

Agora, causa-me espanto uma política fiscal que determina o que não é mais causa de responsabilidade fiscal.

Não posso me esquecer que o presidente da Câmara, Arthur Lira, disse que os vetos do arcabouço fiscal efetuados pelo presidente Dilmo, de flexibilidade para o governo fazer bloqueios em investimentos e permitir a exclusão de despesas do resultado primário na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), devem cair, conforme notícia da Gazeta do Povo, de 1º de setembro de 2023.

Pena que o Congresso, até hoje, não regulamentou o inciso VIII do art. 163 da CF, que trata da sustentabilidade da dívida, previsto no PLP 76/2021, como objetivo fundamental do BACEN, que está parado na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados desde 27 de abril de 2022.

Marcos Mendes diz que o governo, ao revogar o teto de gastos, revogou também a regra de correção da despesa mínima de saúde e educação, que voltará a ser corrigida pela variação da receita. Isto vai puxar muito as despesas de saúde e educação.

No frigir dos ovos, o governo espera receitas adicionais com o CARF, com a taxação de offshores, a taxação de fundos exclusivos, a taxação de dividendos, a extinção dos juros sobre capitais próprios, a nova sistemática de tributação dos cálculos do IRPJ e da CSLL, e por outro lado, não quer fazer a reforma administrativa, não quer cortar gastos, não quer acabar com o Fundo Constitucional do Centro-Oeste, tampouco com o reajuste do salário mínimo, assim, ninguém acredita no “voo da galinha”. Impossível déficit zero para 2024.

Assim, entendo que o governo vai mascarar o “resultado primário” com a contabilidade criativa. Se tivéssemos um TCU isento, isto seria enquadrado em “pedaladas fiscais”. Resta Arthur Lira receber um pedido de impeachment, mas o Centrão não quer. Portanto, nossas finanças públicas foram para o brejo e só ocorrerá a fuga de investidores e fechamento de empresas, o que já está ocorrendo hoje.

Espero que, no futuro, nossos jovens tenham um mundo melhor!

Notas:

Você pode baixar o arquivo sobre Contabilidade Criativa, no seguinte link: https://portalrevistas.ucb.br/index.php/CEN/article/view/5745

Explicações adicionais sobre o resultado primário, você encontra neste link: https://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/02/14/o-que-e-e-para-o-que-serve-o-resultado-primario/

(1) Dívida Pública Bruta: dívida do setor público não financeiro e do Banco Central com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não financeiro e o resto do mundo.

Dívida Pública Líquida: Dívida Pública Bruta menos a soma dos créditos do setor público não financeiro e do Banco Central.

Luiz Antônio Santa Ritta, para Vida Destra, 13/09/2023.
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